Không thể tích hợp hai loại quy hoạch khác nhau vào cùng một mặt bằng pháp lý

(Xây dựng) - Trong Dự thảo Luật Quy hoạch mới đây nhất do Bộ Kế hoạch và Đầu tư nghiên cứu xây dựng và công bố, dường như khái niệm “quy hoạch xây dựng” không còn nữa, bởi theo cách lý giải của tổ chức soạn thảo thì các quy hoạch chuyên ngành đã được “tích hợp” vào một quy hoạch chung. Trong khi đó, hệ thống pháp luật về quy hoạch xây dựng đã được thể hiện khá đồng bộ, thống nhất trong Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch Đô thị và các Luật liên quan khác. Dưới góc độ là chuyên gia về quản lý xây dựng, ông Bùi Đức Hưng, nguyên chuyên viên cao cấp, nguyên Giám đốc Học viện Cán bộ quản lý Xây dựng và Đô thị (Bộ Xây dựng) đã chia sẻ một số quan điểm.

Người dân quan tâm đến đồ án quy hoạch xây dựng đô thị Hà Nội.

Quy hoạch xây dựng có đặc điểm riêng so với các quy hoạch khác

Quy hoạch xây dựng là một ngành khoa học xuất hiện từ rất sớm, cùng với lịch sử phát triển loài người, khi con người có nhu cầu nhà ở, đi lại, giao thương, phát triển sản xuất, tụ họp cộng đồng… Những người làm quy hoạch xây dựng là các kiến trúc sư được đào tạo cơ bản, hệ thống, toàn diện tại các trường đại học.

Phạm vi và đối tượng, mục đích và yêu cầu, nội dung và phương pháp nghiên cứu, phương tiện thực hiện, hình thức thể hiện, kết quả và sản phẩm nghiên cứu của quy hoạch xây dựng hoàn toàn khác với các các loại quy hoạch khác. Quy hoạch xây dựng được lập theo những Quy chuẩn, Tiêu chuẩn Việt Nam và quốc tế; thực hiện trên thực tế, từ khảo sát địa hình, địa chất, thủy văn, cao độ san nền, cấp thoát nước, kết nối hạ tầng diện rộng, thiết kế kiến trúc, chỉ giới xây dựng, tất cả được đo bằng kích thước dài, rộng, cao, sâu; sản phẩm là tập hợp các bản vẽ, thuyết minh và quy chế quản lý. Quá trình thẩm định chủ yếu do các nhà chuyên môn tiến hành.

Quy hoạch xây dựng được nghiên cứu trên cơ sở tư duy tầm nhìn của người lãnh đạo, căn cứ đường lối, chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Trong Quy hoạch xây dựng đã bao hàm quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành (tại thời điểm nghiên cứu) và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành được vật hoá dưới dạng không gian trong quy hoạch xây dựng, thông qua thiết kế kiến trúc.

Quy hoạch xây dựng hình thành và phát triển gắn liền với lịch sử phát triển loài người

Về thực tế, quy hoạch xây dựng hình thành và phát triển gắn liền với lịch sử phát triển loài người. Trên thế giới, từ thời cổ đại, các đô thị La Mã, Hy Lạp, Ai Cập, Vạn lý Trường thành… là những thành quả vĩ đại của loài người, mà khởi đầu là do những kiến trúc sư quy hoạch thiết kế theo ý tưởng của các vị vua chúa mà thành.

Sau này, ta biết đến Sa hoàng Pie Đệ nhất chỉ đạo làm quy hoạch thành phố Saint Petersburg, Hoàng đế Napoleon chỉ đạo quy hoạch Thủ đô Paris, các đời Tổng thống Mỹ chỉ đạo làm quy hoạch Thủ đô Washington gần 200 năm trước… là những tuyệt tác của quy hoạch xây dựng. Các đô thị này đều là điển hình của công tác quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch, hàng trăm năm nay vẫn nguyên hiệu lực pháp lý, không ai đuợc vi phạm.

Ở nước ta, từ xa xưa, ông cha ta đã biết làm quy hoạch làng xã đến kẻ chợ, kinh kì. Hiện dấu ấn quy hoạch xây dựng còn lại với thời gian như làng cổ Đường Lâm, phố cổ Hội An, quy hoạch nông thôn Kim Sơn, Tiền Hải của cụ Nguyễn Công Trứ, Kinh thành Huế,...

Thời Pháp thuộc, những quy hoạch xây dựng gắn với công trình kiến trúc tại Đà Lạt, Sa Pa, Tam Đảo, Sài Gòn, Hà Nội... vẫn là đỉnh cao của quy hoạch xây dựng Việt Nam.

Đô thị Hà Nội khang trang.

Sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Quốc hội Khóa I đã thành lập Bộ Giao thông Công chính, trong đó có Ty Kiến trúc, đảm nhiệm việc lập bản đồ và chương trình tu chỉnh, mở mang các đô thị, lập bản đồ và chương trình tu chỉnh các vùng thôn quê, thực chất là quy hoạch xây dựng.

Do điều kiện cuộc kháng chiến chống Pháp làm gián đoạn nên sau năm 1954, công tác quy hoạch xây dựng mới được triển khai trên thực tế. Viện Quy hoạch Xây dựng đô thị và nông thôn, Viện Nghiên cứu Kiến trúc và Tiêu chuẩn hóa được ra đời để đảm nhiệm xây dựng các đồ án quy hoạch xây dựng và kiến trúc trên miền Bắc (1956 -1957), trọng tâm trước mắt là quy hoạch Thủ đô Hà Nội và các thành phố, thị xã mới giải phóng.

Trung ương Đảng, Chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt chăm lo đến công tác quy hoạch xây dựng, nhất là quy hoạch xây dựng Thủ đô và các khu công nghiệp. Trực tiếp Bác và Bộ Chính trị xem xét, cho ý kiến về quy hoạch xây dựng Thủ đô Hà Nội để các chuyên gia hàng đầu về quy hoạch xây dựng lĩnh hội, tiếp thu, thể hiện trên Đồ án trình Trung ương và Chính phủ phê duyệt.

Từ đó đến nay, trong công cuộc cải tạo và xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, cũng như sau khi thống nhất đất nước, công tác quy hoạch xây dựng đã đi trước một bước, công tác lập quy hoạch và quản lý xây dựng theo quy hoạch đã đổi mới, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước gắn liền với quá trình đô thị hóa và xây dựng nông thôn.

Tất cả các nước trên thế giới đều có Quy hoạch xây dựng, đều có đội ngũ chuyên gia quy hoạch chuyên nghiệp, là công việc của Chính phủ. Quản lý quy hoạch xây dựng là chức trách của Chính phủ và chính quyền địa phương. Cơ quan chuyên môn chỉ là cơ quan tham mưu, giúp Chính phủ, chính quyền trong việc lập, thẩm định để cấp có thẩm quyền phê duyệt, đồng thời tham mưu công tác quản lý xây dựng theo quy hoạch.

Hầu hết các nước trên thế giới, bao gồm các nước công nghiệp mới phát triển, các nước G20, các nước G7, không có quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành mà chủ yếu là các dự báo chiến lược, chương trình, dự án… được thể chế hóa bằng các sắc luật của Nghị viện, Tổng thống hoặc Vua.

Nhiều nước, nhiều khi quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội hay các quy hoạch ngành, không tồn tại song hành với nhau, không nhất thiết tồn tại song hành. Quy hoạch xây dựng không phải là quy hoạch ngành.

Tại nước ta, theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cả nước có 3.538 quy hoạch ngành cần lập theo quy định trong tổng số 13.767 quy hoạch các loại dự kiến lập trong giai đoạn 2011-2020. Có thể đây là con số các đồ án quy hoạch, không phải là số các loại hình quy hoạch. Dù vậy, đây là con số lớn, biểu hiện sự bất cập, mâu thuẫn, “loạn” trong quản lý quy hoạch, là sự lãng phí nguồn lực, là một trong những nguyên nhân làm lãng phí tài nguyên của đất nước, cần phải chấn chỉnh, cải cách triệt để.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch xây dựng đã được Luật hóa

Về cấp độ pháp lý, như đã nói ở trên, ngay từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Quốc hội Khóa I đã thành lập Bộ Giao thông Công chính; Chủ tich Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 50 ngày 13/4/1946, quy định tổ chức và chức năng của các tổ chức của Bộ. Theo đó, chức năng của Ty Kiến thiết đô thị và Kiến trúc, Ty chuyên môn Công chính (tiền thân của Bộ Kiến trúc và Bộ Xây dựng sau này) là “Tu chỉnh và kiến thiết các đô thị và thôn quê: Lập bản đồ và chương trình tu chỉnh và mở mang các đô thị; Lập bản đồ và chương trình tu chỉnh các vùng thôn quê”.

Sau này, từ ngày hòa bình lập lại trên miền Bắc, công tác quy hoạch xây dựng được điều chỉnh bằng các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư xây dụng cơ bản; các Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản. Các Quy chuẩn, Tiêu chuẩn quy hoạch xây dựng chưa có văn bản riêng điều chỉnh lĩnh vực công tác này.

Ngày 24/01/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/NĐ-CP về Quy hoạch xây dựng, tạo ra bước đột phá trong công tác quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch. Tuy nhiên, trước yêu cầu phát triển nhanh của đất nước, công tác quy hoạch xây dựng còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, do vậy Quốc hội đã ban hành Luật Quy hoạch Đô thị số 30/2009/QH12 ngày 17/6/2009, tiếp đó là Luật Quy hoạch đô thị số 01/VBHN-VPQH ngày 20/7/2015. Theo đó, công tác quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch đã được Luật hóa. Cùng với Luật Xây dựng, Luật Đất đai và các Luật liên quan khác, Luật Quy hoạch Đô thị đã được áp dụng và phát huy trong cuộc sống, tiếp tục hoàn thiện và phát triển.

Bên cạnh đó, để tăng cường quản lý công tác quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 7/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội.

Cũng theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hiện tại các quy hoạch ngành được điều chỉnh bởi 73 Luật và Pháp lệnh, 59 Nghị định, trong đó quy định cụ thể về lập, thẩm định, phê duyệt, triển khai thực hiện từng loại quy hoạch.

Có thể so sánh nội dung các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành khác nhau về phạm vi, đối tượng, phương pháp nghiên cứu, phương tiện thực hiện, hình thức thể hiện, kết quả và sản phẩm nghiên cứu (như đã nêu ở phần trên). Mặc dù vậy, còn nhiều điểm lẫn lộn về khái niệm, chồng chéo nội dung, không rõ về phương pháp, hình thức và sản phẩm quy hoạch, nhất là đối với quy hoạch ngành.

Có thể thấy, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch xây dựng đã tương đối đầy đủ, ổn định, đã được Luật hóa, được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch là chủ đạo và Luật Xây dựng và một số Luật liên quan. Khác với quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành chưa được Luật hóa, cho nên việc Luật hóa quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành là cần thiết, khách quan.

Tuy nhiên, xét theo cấp độ pháp lý, hai loại quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành có nội hàm khác nhau; Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt và phân công, phân cấp quản lý khác nhau; Việc triển khai tổ chức thực hiện quy hoach trên thực tế khác nhau. Do đó, hai loại quy hoạch này không cùng hệ quy chiếu về pháp lý.

Không thể tích hợp hai loại quy hoạch khác nhau vào cùng một mặt bằng pháp lý

Ở cả ba cấp độ: lý luận - phương pháp luận khoa học, thực tiễn và pháp lý đều thấy rõ rằng quy hoạch xây dựng là loại quy hoạch vật thể; là một ngành khoa học, có phạm vi, mục đích, phương pháp, sản phẩm nghiên cứu mang tính đặc thù riêng có; là ngành có lịch sử hình thành và phát triển, tồn tại độc lập khách quan cùng với sự phát triển của xã hội loài người.

Trong khi đó, quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, thuộc loại quy hoạch phi vật thể, là sản phẩm chỉ có ở Việt Nam trong thời kỳ quá độ lên CNXH, tuy có phạm vi, đối tượng nghiên cứu cụ thể, nhưng phương pháp nghiên cứu không chính tắc, kết quả và sản phẩm nghiên cứu không rõ ràng, chồng chéo, lẫn lộn với các quy hoạch khác, nhất là với Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực.

Để khắc phục tình trạng loạn quy hoạch như hiện nay, có hai phương án xử lý. Một là chỉ giữ lại hai hoại quy hoạch là quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng, được điều chỉnh bằng hai Luật riêng biệt, độc lập, như vốn dĩ là hai loại quy hoạch khác nhau. Các ngành, lĩnh vực chỉ lập Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực và các kế hoạch (dài hạn, trung hạn, ngắn hạn), các chương trình, dự án để thực hiện các mục tiêu của Chiến lược đó. Việc điều chỉnh các Chiến lược phát triển ngành có thể được thể hiện trong Luật Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở bổ sung, sửa đổi, nâng cao và nâng cấp Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là phù hợp với tình hình thực tế hiện nay.

Hai là mạnh dạn bỏ tất cả các loại quy hoạch phi vật thể, bao gồm cả quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực mà sản phẩm chuyển thành Định hướng chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực; chiến lược, kế hoạch, chương trình, dự án.

Việc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, theo sự phân công của Chính phủ xây dựng dự án Luật Quy hoạch, theo hướng tích hợp các loại quy hoạch, giao về cho một cơ quan quản lý chung, là không khả thi ở nhiều góc độ. Không thể tích hợp hai loại quy hoạch khác nhau vào cùng một mặt bằng pháp lý, không thể sử dụng hai phương pháp nghiên cứu khác nhau vào cùng một hệ quy chiếu; không thể đồng nhất quy trình lập, thẩm định, phê duyệt hai loại quy hoạch có chuyên môn, khác nhau vào một đầu mối chung.

Diện mạo khang trang của đô thị Đà Nẵng.

Bên cạnh đó, những nội dung cụ thể của Dự án Luật Quy hoạch không bao quát hết các vấn đề cần điều chỉnh đối với lĩnh vực Quy hoạch xây dựng, còn nhiều nội dung bất cập, mâu thuẫn, sai lý thuyết, không phù hợp với thực tiễn, khó triển khai thực hiện.

Việc một cơ quan duy chịu trách nhiệm giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là ôm đồm, thay việc quản lý ngành của các Bộ, ngành có chức năng xây dựng và quản lý nhà nước về chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển ngành, theo quy định của pháp luật và phân công, phân cấp của Chính phủ, ủy quyền của Thủ tướng. Việc này đòi hỏi đội ngũ chuyên gia đa ngành, đa lĩnh vực chuyên sâu tại Bộ là không khả thi, đồng thời làm bộ máy cồng kềnh, biên chế tăng.

Nếu quy hoạch ngành, lĩnh vực không có sự cải cách về nội dung, phương pháp, không giảm về số lượng quy hoạch, thậm chí tăng theo dự báo, thì mục tiêu của quản lý quy hoạch đề ra trong báo cáo giải trình Dự thảo Luật là không hiệu lực, không hiệu quả, không khắc phục được tình trạng “loạn quy hoạch” như hiện nay.

Tóm lại, Dự thảo Luật Quy hoạch được xây dựng một cách vội vàng, chủ quan, duy ý chí, mong muốn thì lớn nhưng không đúng bản chất quản lý của từng loại quy hoạch, nhất là còn lầm lẫn về khái niệm, vị trí quy hoạch xây dựng, như một quy hoạch phát triển ngành để xếp chung và tích hợp với các quy hoạch ngành khác là không hiểu về chuyên môn của ngành Quy hoạch xây dựng, với tư cách là một ngành khoa học; là lẫn lộn việc quản lý xây dựng theo quy hoạch. Đây là công việc thuộc chức trách của chính quyền, là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị các cấp.

Do đó, đề nghị Chính phủ, Quốc hội, nhất là các đại biểu Quốc hội, bình tĩnh nghiên cứu việc tích hợp Luật Quy hoạch xây dựng vào Luật Quy hoạch (chung). Không nên thông qua Luật Quy hoạch như Dự thảo mà nên để hai Luật độc lập song hành. Đồng thời, nên điều chỉnh phạm vi, đối tượng và nội dung quản lý của Dự án Luật Quy hoạch (chung), chỉ nên giới hạn ở quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, theo đó đổi tên là “Luật Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội” hoặc “Luật Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực” là phù hợp và đúng đắn.